Experiências bem-sucedidas em Maricá e Niterói inspiram políticas de transferência de renda, mas simulações mostram que a maioria dos municípios brasileiros não teria capacidade financeira para reproduzi-las apenas com recursos próprios.
Os programas municipais de transferência de renda implementados em Maricá e Niterói, no Estado do Rio de Janeiro, tornaram-se referências por aliarem combate à pobreza, fortalecimento da economia local e uso de moedas sociais. Mas até que ponto esses modelos poderiam ser reproduzidos nos demais municípios brasileiros?
Essa é a questão investigada no artigo “É possível universalizar os programas municipais de renda básica no Brasil? Uma estimação com dados de finanças municipais”, publicado em Cadernos de Saúde Pública. A partir de dados do Cadastro Único e das finanças públicas dos 5.570 municípios brasileiros, os autores estimaram o custo de implantar programas inspirados na Renda Básica de Cidadania de Maricá (RBC-Maricá) e na Moeda Social Araribóia de Niterói (MSA-Niterói). O estudo não avaliou os impactos desses programas, apenas o custo de reproduzi-los em outros municípios. Os resultados indicam que, embora essas experiências sejam referências em seus contextos locais, sua expansão para todo o país enfrentaria importantes limitações fiscais.
Segundo os pesquisadores, a principal conclusão é que a universalização desses programas, financiada exclusivamente pelos municípios, é pouco provável. Isso ocorre porque Maricá e Niterói possuem condições econômicas bastante particulares, marcadas por elevada arrecadação e por receitas provenientes dos royalties do petróleo, realidade distante da maioria das cidades brasileiras.
“As profundas desigualdades regionais e o elevado custo fiscal para a maioria dos municípios indicam que a extensão de programas de renda básica no Brasil, exclusivamente com base em recursos municipais, é pouco provável”, concluem os autores. Eles acrescentam que será necessário discutir “outras formas de financiamento, possivelmente com um apoio substancial do Governo Federal”.
Os pesquisadores ponderam, no entanto, que as possibilidades de implantar um programa federal de renda básica em um contexto de restrição orçamentária “não parecem promissoras”, já que o Governo Federal já financia outros programas de transferência de renda e políticas de saúde e educação. Por isso, defendem que a discussão sobre a expansão da renda básica no Brasil não pode estar dissociada do debate sobre justiça fiscal e redistribuição de renda. Os autores alertam ainda que, numa perspectiva progressista, a renda básica deveria funcionar como complemento dos serviços públicos universais e de outras garantias sociais, e não como substituto deles.
Dois modelos de referência
Criada em 2015, a Renda Básica de Cidadania de Maricá transferia, em 2023 — ano de referência do estudo —, 200 Mumbucas mensais a cada integrante das famílias elegíveis, sem limite máximo por domicílio. O programa utiliza a moeda social Mumbuca, de circulação restrita ao município e com paridade de um para um com o real. Já a Moeda Social Araribóia, implantada em Niterói em 2022, destina-se a famílias em situação de vulnerabilidade social e, em 2023, estabelece um benefício de 250 Araribóias para o responsável familiar, acrescido de 90 unidades por integrante adicional, limitado a 700 Araribóias por família.
Além de transferirem renda, ambos os programas utilizam moedas sociais que circulam apenas nos municípios. Como destacam os autores, esse desenho pode limitar a capacidade de consumo dos beneficiários fora do município, mas há evidências de seu efeito positivo sobre as finanças municipais, ao incentivar a economia local.
Custo elevado para a maioria das cidades
Ao simular a adoção desses programas pelos municípios brasileiros, os pesquisadores identificaram diferenças significativas entre os modelos e a realidade financeira das cidades.
Se todas implementassem um programa semelhante ao RBC-Maricá, o custo médio corresponderia a 26,9% das despesas totais municipais e a 38,7% das despesas sociais, proporções muito superiores às observadas em Maricá. No caso do modelo inspirado em Niterói, os percentuais médios seriam de 12,9% das despesas totais e de 15,2% das despesas sociais.
Os resultados também mostram que 98,1% dos municípios gastariam mais de 5% de suas despesas totais para manter um programa semelhante ao de Maricá, enquanto 75% ultrapassariam esse mesmo patamar caso adotassem o modelo de Niterói.
Desigualdades regionais aprofundam o desafio
Outro aspecto evidenciado pela pesquisa é a forte desigualdade regional na capacidade de financiar programas municipais de renda básica. No modelo inspirado em Niterói, a maioria dos municípios do Sul (61,7%) conseguiria implantar um programa desse tipo gastando menos de 5% de suas despesas totais — esforço fiscal comparável ao de Niterói —, proporção que cai para cerca de três em cada dez municípios no Centro-Oeste (29,8%) e no Sudeste (29,6%), patamares semelhantes entre si. Já no modelo inspirado em Maricá, a situação é mais restritiva: nenhum município das regiões Norte, Nordeste ou Centro-Oeste conseguiria manter-se dentro do limite de 5% das despesas totais. Ainda assim, mesmo nas regiões mais favorecidas, a viabilidade se concentra nos municípios de maior renda.
Os autores observam que esse cenário poderia ampliar desigualdades já existentes, uma vez que os municípios com maior capacidade de arrecadação tenderiam a oferecer benefícios mais robustos do que os de municípios com menor disponibilidade de recursos.
Cobertura ou valor do benefício?
A pesquisa também simulou dois cenários em que todos os municípios destinassem à renda básica o mesmo esforço fiscal realizado por Maricá e Niterói em 2023. No primeiro, os municípios dedicariam à política a mesma fatia das despesas sociais empenhada por Maricá (11,2%), priorizando a cobertura, com elegibilidade para famílias com renda de até três salários mínimos. No segundo, dedicariam a fatia empenhada por Niterói (9,2%), priorizando a focalização, com elegibilidade restrita a famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza. Nos dois exercícios, surgiu um dilema importante: quanto maior a cobertura da população atendida, menor tende a ser o valor recebido por cada beneficiário — e esse trade-off varia bastante entre as regiões do país.
Segundo os autores, não há uma resposta única sobre qual desenho é mais adequado, pois essa escolha depende dos objetivos da política pública, ampliar o alcance do benefício ou concentrar recursos nos grupos mais vulneráveis.
Como sintetizam os pesquisadores, “há um trade-off entre cobertura e valor das transferências por beneficiários”, além de diferenças regionais expressivas no valor que cada município conseguiria pagar mantendo o nível de esforço fiscal.
Limitações do estudo
Os autores apontam algumas limitações do estudo. O cálculo referente ao MSA-Niterói pode ter superestimado o valor médio das transferências em municípios com poucas famílias vulneráveis, mas com muitos membros, já que o método assume uma distribuição uniforme das pessoas em situação de vulnerabilidade entre as famílias. Os custos administrativos de implantação e de gestão dos programas também não foram considerados, a estimativa abrange apenas os custos das transferências diretas. Por fim, o estudo não considerou as diferenças no custo de vida entre os municípios, que podem afetar o poder de compra do benefício em cada cenário.