Las experiencias exitosas en Maricá y Niterói sirven de inspiración para las políticas de transferencia de ingresos, pero las simulaciones muestran que la mayoría de los municipios brasileños no tendrían capacidad financiera para reproducirlas únicamente con recursos propios.
Los programas municipales de transferencia de ingresos puestos en marcha en Maricá y Niterói, en el estado de Río de Janeiro, se han convertido en referentes por combinar la lucha contra la pobreza, el fortalecimiento de la economía local y el uso de monedas sociales. Pero, ¿hasta qué punto podrían reproducirse estos modelos en el resto de municipios brasileños?
Esta es la cuestión que se analiza en el artículo «¿Es posible universalizar los programas municipales de renta básica en Brasil? Una estimación con datos de finanzas municipales«, publicado en Cadernos de Saúde Pública. A partir de datos del Registro Único y de las finanzas públicas de los 5.570 municipios brasileños, los autores estimaron el coste de implantar programas inspirados en la Renta Básica de Ciudadanía de Maricá (RBC-Maricá) y en la Moneda Social Araribóia de Niterói (MSA-Niterói). El estudio no evaluó los impactos de estos programas, sino únicamente el coste de reproducirlos en otros municipios. Los resultados indican que, aunque estas experiencias son referentes en sus contextos locales, su expansión a todo el país se enfrentaría a importantes limitaciones fiscales.
Según los investigadores, la principal conclusión es que la universalización de estos programas, financiada exclusivamente por los municipios, es poco probable. Esto se debe a que Maricá y Niterói presentan unas condiciones económicas muy particulares, caracterizadas por una elevada recaudación y por ingresos procedentes de los derechos de explotación del petróleo, una realidad muy alejada de la mayoría de las ciudades brasileñas.
«Las profundas desigualdades regionales y el elevado coste fiscal para la mayoría de los municipios indican que es poco probable que se amplíen los programas de renta básica en Brasil basándose exclusivamente en recursos municipales«, concluyen los autores. Añaden que será necesario debatir «otras formas de financiación, posiblemente con un apoyo sustancial del Gobierno federal«.
Los investigadores señalan, sin embargo, que las posibilidades de implantar un programa federal de renta básica en un contexto de restricciones presupuestarias «no parecen prometedoras», ya que el Gobierno federal ya financia otros programas de transferencia de ingresos y políticas de salud y educación. Por ello, defienden que el debate sobre la expansión de la renta básica en Brasil no puede disociarse del debate sobre la justicia fiscal y la redistribución de la renta. Los autores advierten además que, desde una perspectiva progresista, la renta básica debería funcionar como complemento de los servicios públicos universales y de otras garantías sociales, y no como sustituto de estos.
Dos modelos de referencia
Creada en 2015, la Renta Básica de Ciudadanía de Maricá transfería, en 2023 —año de referencia del estudio—, 200 mumbucas mensuales a cada miembro de las familias con derecho a ella, sin límite máximo por hogar. El programa utiliza la moneda social «mumbuca», cuya circulación se limita al municipio y que tiene una paridad de uno a uno con el real. Por su parte, la moneda social Araribóia, implantada en Niterói en 2022, está destinada a familias en situación de vulnerabilidad social y, en 2023, establece una prestación de 250 Araribóias para el cabeza de familia, más 90 unidades por cada miembro adicional, con un límite de 700 Araribóias por familia.
Además de transferir ingresos, ambos programas utilizan monedas sociales que circulan únicamente en los municipios. Como destacan los autores, este diseño puede limitar la capacidad de consumo de los beneficiarios fuera del municipio, pero hay pruebas de su efecto positivo sobre las finanzas municipales, al incentivar la economía local.
Un coste elevado para la mayoría de las ciudades
Al simular la adopción de estos programas por parte de los municipios brasileños, los investigadores identificaron diferencias significativas entre los modelos y la realidad financiera de las ciudades.
Si todas ellas implementaran un programa similar al RBC-Maricá, el coste medio equivaldría al 26,9 % del gasto municipal total y al 38,7 % del gasto social, proporciones muy superiores a las observadas en Maricá. En el caso del modelo inspirado en Niterói, los porcentajes medios serían del 12,9 % del gasto total y del 15,2 % del gasto social.
Los resultados también muestran que el 98,1 % de los municipios gastarían más del 5 % de su gasto total para mantener un programa similar al de Maricá, mientras que el 75 % superaría ese mismo umbral si adoptaran el modelo de Niterói.
Las desigualdades regionales agravan el reto
Otro aspecto que pone de manifiesto el estudio es la marcada desigualdad regional en la capacidad para financiar programas municipales de renta básica. En el modelo inspirado en Niterói, la mayoría de los municipios del Sur (61,7 %) podrían poner en marcha un programa de este tipo gastando menos del 5 % de sus gastos totales —un esfuerzo fiscal comparable al de Niterói —, proporción que se reduce a aproximadamente tres de cada diez municipios en el Centro-Oeste (29,8 %) y en el Sudeste (29,6 %), niveles similares entre sí. En cambio, en el modelo inspirado en Maricá, la situación es más restrictiva: ningún municipio de las regiones del Norte, el Nordeste o el Centro-Oeste podría mantenerse dentro del límite del 5 % del gasto total. Aun así, incluso en las regiones más favorecidas, la viabilidad se concentra en los municipios con mayores ingresos.
Los autores señalan que este escenario podría agravar las desigualdades ya existentes, ya que los municipios con mayor capacidad de recaudación tenderían a ofrecer prestaciones más sólidas que los municipios con menor disponibilidad de recursos.
¿Cobertura o cuantía de la prestación?
El estudio también simuló dos escenarios en los que todos los municipios destinarían a la renta básica el mismo esfuerzo fiscal que realizaron Maricá y Niterói en 2023. En el primero, los municipios dedicarían a esta política la misma proporción del gasto social que destinó Maricá (11,2 %), dando prioridad a la cobertura, con derecho a la prestación para familias con ingresos de hasta tres salarios mínimos. En el segundo, dedicarían la proporción destinada por Niterói (9,2 %), dando prioridad a la focalización, con un derecho de acceso restringido a las familias en situación de pobreza o pobreza extrema. En ambos ejercicios surgió un dilema importante: cuanto mayor es la cobertura de la población atendida, menor tiende a ser el importe que recibe cada beneficiario —y esta disyuntiva varía considerablemente entre las regiones del país—.
Según los autores, no existe una respuesta única sobre qué diseño es más adecuado, ya que esta elección depende de los objetivos de la política pública: ampliar el alcance de la prestación o concentrar los recursos en los grupos más vulnerables.
Tal y como resumen los investigadores, «existe una disyuntiva entre la cobertura y el importe de las transferencias por beneficiario«, además de diferencias regionales significativas en el importe que cada municipio podría pagar manteniendo el mismo nivel de esfuerzo fiscal.
Limitaciones del estudio
Los autores señalan algunas limitaciones del estudio. El cálculo relativo al MSA-Niterói podría haber sobreestimado el valor medio de las transferencias en municipios con pocas familias vulnerables, pero con muchos miembros, ya que el método parte de una distribución uniforme de las personas en situación de vulnerabilidad entre las familias. Tampoco se han tenido en cuenta los costes administrativos de implantación y gestión de los programas; la estimación abarca únicamente los costes de las transferencias directas. Por último, el estudio no ha tenido en cuenta las diferencias en el coste de la vida entre los municipios, que pueden afectar al poder adquisitivo de la prestación en cada escenario.